地名视点 中国行政区划改革思路
地名视点|从新中国行政区划变革谈当前行政区划调整
导读
行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。
行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。
行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的，但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。

青岛市部分行政区划调整动员会（资料图）
行政区划，一个听起来熟悉，但又不很明了的词汇。
按专业书籍的解释，行政区划就是国家对行政区域的划分。
国家根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分和调整，将国家划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关。
由此可见，行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的。
但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。
譬如，我们自己的国家，行政区划似乎自古没变一般。
其实不然，这种变动一直在进行，有时还是很大规模的。

曾经撤掉了10个省
新中国成立时，全国一共有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区（内蒙古）、1个地方（西藏）。
现在看来让人有点诧异的是，那时东北地区划为9个省，直辖市不光南京、武汉、广州、重庆、沈阳这样的大城市，还包括抚顺、鞍山、本溪等中小城市。
后3个市成直辖市，可能与它们是煤炭钢铁基地有关。
新中国成立后的四五年里，对省级区划进行了大刀阔斧的裁撤，一共撤掉10个省、9个行署区、9个直辖市、一个地方；新成立了4个自治区，省级行政单位变为30个。
这种裁撤，和内蒙古自治区的成立有很大关系。
内蒙古自治区是1947年5月成立的，这是我们党维护国家疆土完整、民族团结的一件大事。
1945年9月，日本刚刚投降，伪蒙疆政府法院院长补英达赖纠集一些王公贵族、民族上层和蒙古族青年知识分子，在苏尼特右旗成立了一个“内蒙古共和国临时政府”，并派出外交使团，寻求外援。
此事引起中共中央的严重关注，指派乌兰夫去处理。
10月间，乌兰夫只带了少数随员，来到了这个“临时政府”的所在地，在十分困难而危险的条件下展开工作。
他积极宣传党的民族政策，做争取青年的工作，很快便收到了明显效果，成功地解决了这一事件。
几乎是在同一时间，内蒙古东部地区一些伪满官吏、封建上层和具有分离倾向的人也在进行分裂活动，公开搞“内外蒙合并”。
中共中央电示：“在目前我们控制热察、发展东北、取得华北优势的方针下，内蒙古在战略上具有极重要的地位。
适当的解决内蒙古民族问题，不仅关系内蒙古民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方。
”
乌兰夫根据中共中央的指示，经过认真筹备，于1945年11月25日，在张家口召开了内蒙古盟旗代表会议，成立了内蒙古自治运动联合会。
这是一个广泛的统一战线组织，任务是统一领导内蒙古自治运动。
同年11月，开始同东蒙代表接触，12月派出工作团去东蒙开展工作。
1946年4月3日，由自治运动联合会与东蒙自治政府各派7名代表参加的研究东西蒙自治运动统一的会议在承德召开了，这就是内蒙古历史上有名的“四三会议”。
经过乌兰夫多方努力，双方终于统一了思想，达成共识：内蒙古地区在中国共产党领导下，实行民族区域自治。

1947年5月1日，我国最早的自治区——内蒙古自治区成立，这对新中国成立后，我们党最终确定实行民族区域自治制度起到了重要作用。
1947年4月3日至5月3日，内蒙古人民代表会议在王爷庙（今乌兰浩特市）召开，会议决定，内蒙古自治政府5月1日正式成立，乌兰夫当选为自治政府主席。
民族自治是中国共产党的一贯主张，在中共二大时就确定了。
1949年3月5日至13日，中共七届二中全会在河北西柏坡举行。
在会议期间，中共中央有关负责人对内蒙古的行政区划和自治形式等问题进行了讨论。
初步形成了一种意向：撤销热河、察哈尔和绥远三个省，为内蒙古形成东、西部统一的自治区域创造条件。
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。
纲领明确规定，新中国以民族区域自治解决国内的民族问题。
1952年10月，经中央介绍政务院批准，察哈尔省撤销，该省的察哈尔盟和锡林郭勒盟被划回内蒙古自治区。

1954年3月6日，内蒙古与绥远省合并。
1954年8月，撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省和内蒙古。
1956年1月1日，热河省撤销。
热河省的6旗县划归了内蒙古自治区。
到这一年的6月初，内蒙古基本上恢复了历史地域。
这期间，中央政府还撤销了辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安6省，重新划分为现在的东北三省；将西康省一分为二，西部划入西藏，东部划入四川。
1955年10月1日，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区；
1958年3月5日，撤销广西省，设立广西僮族自治区（后改为广西壮族自治区）；
1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，成立宁夏回族自治区；
1965年9月9日，西藏自治区成立；
1967年1月2日，天津市重新升为中央直辖市；
1969年，中央缩减了内蒙古的区域，将其东部划归黑龙江、吉林、辽宁三省，西部划归甘肃省和宁夏回族自治区，内蒙古的区域因此缩小了近一半；
1979年，内蒙古又恢复了历史版图。
1984年，建海南省。
1997年，重庆变直辖市。

新中国建立初期，还设立过东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区。
这种行政区基本上是党、政、军一体的政权体制。
1953年高饶事件的发生，直接导致了大区制的撤销。
1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，六大区撤销。
目前，中国有34个省级行政区，即23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。

一个省该管多少个县
2004年，一家媒体载文说，中国的行政区划改革将在当年内正式启动，两年内完成。
基本内容是，全国将划分成50个省。
报道说，这一消息是民政部某官员在香港接受媒体采访时透露的。
在此前后，有关区划改革的传言不绝于耳。
有说全国将划为50省的，有说划为60省的，还有给出详细的区划方案的。
这种方案基本原则是把大的省区切分，在几个省相邻区取一较大城市作省会，组成新的省，有点类似解放前区划的样子。
还提出改革的整体思路：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。
然而主管国家行政区划事务的民政部却对此予以坚决否认。
一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议，这都是媒体自己在炒作。
”
专家也指出，虽然行政区划改革之说中民政部居于核心地位，但是要将中国现行行政区划重新划拨一遍，影响之大，事情之复杂，又岂是民政部这样一个部所能决定得了的？予以否定理所当然。
尽管如此，不少专家依然看好“行政区划改革”的说法。
而现实是，不管会不会有大的动作，地方上已经开始就行政区划进行改动是不争的事实。
比如撤并乡镇。
据民政部发布的资料，自1999年起推动撤并乡镇工作，已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。
而且省辖市的试点也在一些省份展开，例如浙江省的义乌市就是试点之一。
研究中国行政区划历史的专家指出，从历史的角度来看，中国将各省行政区划范围缩小，并回归到省、县两级管理应当是一种合理趋势。
中国行政区划研究会理事、复旦大学博导周振鹤教授著有《体国经野之道——新角度下的中国行政区划史》，在历史行政区划研究领域影响很广。
周振鹤说：“从秦朝开始，中央和地方之间的行政管理就是两级的，历经2000多年，其间经历了两级到多级的3次循环。
”
秦开始郡、县两级制度。
汉朝在郡上设立了州，为三级管理。
魏晋南北朝州的作用名存实亡，应看作二级管理。
明朝为三四级混合结构。
清朝取销州，为省、府、县三级结构。
民国政府取销了府，又成了省、县两级结构。
这是第二次循环。
“层级多了领导起来不太方便，两级是最好的，但是如果省面积大了也不方便。
中国现有2000多个县，最好的设置就是一个省直接管50个县，而中央管理40至50个省。
”周振鹤说。
我国现有2062个县级单位，很多省都管理上百个县。
如河北省有138个县，河南有110个县，云南省有119个县，四川省分出重庆市后还有140个县。
北京大学历史系教授、博导兼《历史地理》副主编李孝聪认为，历史上，行政区划的划分主要根据自然环境，比如河流流域、山谷盆地等，这是为了方便管理。
“我认为秦岭以南归陕西省就不合理，因为管理起来不方便，归四川省比较合适。
”李孝聪说，“但是四川省本身已经很大，也需要划分。
”
李孝聪主张，省作为最大的行政单位，一是面积不要太大，二是民族文化差异不要太大；太大就分开，不要按照过去的理念在经济上搞肥瘦搭配。
中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究室陈瑞莲教授从法律层面对现行区划模式提出质疑。
她说：“地市级的管理根本没有宪法依据。
”
她认为，目前行政区划改革主要矛头是向地市一级的改革。
我国1982年在江浙地区开始设立地级市，上世纪80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超过70%的省区设立了地级市。
但是随后就发现这种体制矛盾很大，主要表现在地级市向县争权、争夺资源和人力，而市的经济辐射作用并不强。
关键是设立地级市于法无据。
“无论是1982年的宪法还是以后进行的修改，都没有把地级这种行政单位写进去。
”陈瑞莲说。

区划调整应谨慎从事
云南省玉溪市民政局干部肖慧才写了一篇题为《浅析我国行政区划调整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心网上发布，其观点应该看作是得到民政官方基本肯定的。
肖慧才也认为，我国行政区划现状及存在的主要弊端主要是：一、行政区划层次过多，管理层次复杂。
二、行政区划规模大小差异悬殊。
从人口数量来看，大省近亿，小省不足300万；大县（县级市、市辖区）过百万甚至200万，小县不足1万。
从面积来看，有3万多平方公里的省，有20万平方公里的县。
就地幅跨度而言，像新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省，地幅跨度很大，南北跨度或东西相距均在1000多公里以上。
内蒙古自治区更为突出，东西距离2多公里、南北跨距1700多公里。
这些情况的存在，既不利于地方的经济建设，也不利于国家的行政管理和社会稳定，对国家的长治久安和经济社会发展都有潜在的消极影响。
改革调整行政区划势在必行。
然而，行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。
行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。
在具体实施过程中一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是要从实际出发，充分综合各方面因素。
要本着科学规划、依法行政、分步实施、确保稳定的原则，按照“有利于区域经济的形成和发展，有利于城镇的合理布局和健康发展，有利于增进民族团结和维护社会稳定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的总体思路进行工作。
肖慧才在文章中建议，可以先将地幅跨度较大的新疆、西藏、内蒙古、甘肃和黑龙江五省区作一定调整，将远离省区中心的偏远地方就近划归邻省份。
这样不会增设省级机构，也不会增加财政开支。
其次就是撤销地级行政区划，实行省直管县的体制。
继续实行撤乡并镇，并实行乡镇自治。
农村税费改革以来，乡镇政府所剩政务已经不多，而农村拆迁、征用土地补偿纠纷层出不穷，如果变乡镇为自治这些问题会大幅减少。
总之，行政区划改革目的应该是精简行政机构，减少中间环节，减少官员职数，减轻财政负担，提高行政效率，真正实现“小政府、大社会”的格局。

地名视点 中国行政区划改革思路

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